정치 권력이란 무엇인가 — 영토·행정·법의 집중화, 국가란 무엇인가
1648년 10월, 유럽의 외교관들이 베스트팔렌이라는 작은 도시에 모였습니다.
30년 전쟁의 끝을 선언하는 조약이었습니다. 그런데 이 조약은 단순히 전쟁을 끝낸 것이 아니었습니다. 인류 역사에서 전혀 새로운 무언가를 선언했습니다. 각 국가는 자국 영토 안에서 최고 권력을 가지며, 다른 나라는 그 내부 문제에 간섭할 수 없다 — 이것이 바로 주권(sovereignty)의 원칙입니다.
그 순간부터 세계는 달라졌습니다. 교황도, 황제도, 어떤 보편적 권위도 개별 국가의 영토 안에서 일어나는 일을 마음대로 결정할 수 없게 되었습니다. 근대적 의미의 국가 체계, 즉 오늘날 우리가 당연하게 여기는 세계 질서가 이 조약에서 시작되었습니다.
그런데 우리는 한 번이라도 깊이 생각해본 적이 있을까요. 국가란 대체 무엇인가. 정치 권력이란 정확히 무엇인가. 왜 우리는 국가의 명령에 따르는가. 그 권력은 어디서 오는가.
정치 권력이란 정확히 무엇인가요
마이클 만이 말하는 정치 권력(Political Power)은 중앙집권화되고 영토화된 규제 권력입니다. 좀 더 쉽게 말하면, 특정한 영토 안에서 사람들의 행동을 규칙으로 통제하고 그것을 강제할 수 있는 능력입니다.
여기서 핵심은 두 가지입니다. 영토성과 집중성입니다.
영토성이란 무엇일까요. 정치 권력은 반드시 특정한 공간적 범위 안에서 작동합니다. 한국의 법은 한국 영토 안에서만 효력이 있습니다. 미국 대통령의 명령은 미국 국경 안에서만 직접적 구속력을 가집니다. 경제 권력이 국경을 자유롭게 넘나드는 것과 달리, 정치 권력은 근본적으로 영토에 묶여 있습니다.
집중성이란 무엇일까요. 정치 권력은 분산되어 있으면 작동하지 않습니다. 같은 영토 안에 두 개의 최고 권력이 있으면 내전이 일어납니다. 정치 권력은 반드시 하나의 중심으로 집중되어야 합니다. 왕이든, 의회든, 헌법이든 — 누군가, 혹은 무언가가 최종 결정권을 가져야 합니다.
마이클 만은 정치 권력이 다른 세 가지 권력과 근본적으로 다른 점이 있다고 말합니다. 그것은 포괄성입니다. 이념 권력은 믿는 자들에게만, 경제 권력은 거래하는 자들에게만, 군사 권력은 전투 상황에서만 작동합니다. 그러나 정치 권력은 그 영토 안에 사는 모든 사람에게 예외 없이 적용됩니다. 당신이 어떤 종교를 믿든, 얼마나 부자든 가난하든, 군인이든 민간인이든 — 국가의 법은 모두에게 적용됩니다.
국가란 무엇인가요
정치 권력을 이야기할 때 피할 수 없는 개념이 바로 국가입니다.
막스 베버는 국가를 이렇게 정의했습니다. "특정 영토 안에서 물리적 폭력의 정당한 사용을 독점하는 인간 공동체." 마이클 만은 이 정의를 출발점으로 삼으면서, 국가에 대한 이해를 한층 더 정교하게 발전시킵니다.
만에게 국가란 단순히 지배 계급의 도구(마르크스)도 아니고, 단순히 합리적 관료제(베버)도 아닙니다. 국가는 독자적인 이해관계와 논리를 가진 권력망입니다. 국가는 때로 자본가 계급의 이익에 반하는 결정을 내리고, 때로 시민들이 원하지 않는 전쟁을 일으키며, 때로 어떤 사회 세력도 원하지 않는 방향으로 움직입니다. 국가는 그 자체로 하나의 권력 행위자입니다.
마이클 만은 국가 권력을 두 가지로 나눠서 설명합니다. 이 구분은 매우 중요합니다.
전제적 권력(despotic power)입니다. 국가가 시민 사회의 협상이나 동의 없이 일방적으로 행사할 수 있는 권력입니다. 왕이 신하를 즉결 처형하거나, 독재자가 반대파를 투옥하거나, 국가가 재산을 임의로 몰수하는 것이 여기에 해당합니다. 이것은 국가가 사회 위에 군림하는 권력입니다.
하부구조적 권력(infrastructural power)입니다. 국가가 사회 전체에 실질적으로 침투하여 결정을 관철시키는 능력입니다. 세금을 걷고, 호적을 관리하고, 도로를 놓고, 학교 교육과정을 정하고, 화폐를 발행하는 것이 여기에 해당합니다. 이것은 국가와 사회가 서로 얽혀 들어가는 권력입니다.
마이클 만의 핵심 통찰은 이 두 가지가 반드시 함께 강한 것이 아니라는 점입니다. 전제적으로는 강하지만 하부구조적으로는 약한 국가가 있습니다. 전통적인 제국들이 그렇습니다. 황제는 누구든 처형할 수 있었지만, 실제로 변방 마을 농민의 일상생활에 국가가 직접 개입하기는 어려웠습니다. 반대로 전제적으로는 약하지만 하부구조적으로는 강한 국가가 있습니다. 현대 민주주의 국가들이 그렇습니다. 대통령이 시민을 임의로 처형할 수는 없지만, 주민등록번호, 건강보험, 세금 신고, 교통 단속을 통해 모든 시민의 일상에 깊숙이 침투해 있습니다.
정치 권력의 역사적 형태들
정치 권력은 역사 속에서 매우 다양한 형태로 나타났습니다.
도시국가입니다.
인류 최초의 정치 권력은 도시국가에서 시작됐습니다. 메소포타미아의 우르, 우루크, 라가시 — 이 고대 도시들은 신전을 중심으로 행정과 경제와 종교가 하나로 통합된 최초의 정치 단위였습니다. 그리스의 폴리스도 마찬가지입니다. 아테네, 스파르타, 코린트 — 각각의 도시가 완전히 독립된 정치 단위로 자신만의 법과 군대와 화폐를 가졌습니다.
도시국가의 정치 권력은 작고 집중적이었습니다. 시민들이 광장에 모여 직접 결정을 내릴 수 있을 만큼 작은 규모였습니다. 그것이 민주주의의 가능성을 열었지만, 동시에 더 큰 규모의 권력에 취약하다는 한계도 있었습니다.
제국입니다.
도시국가를 뛰어넘는 정치 권력의 형태가 제국입니다. 아케메네스 페르시아, 로마, 한(漢), 당(唐), 오스만, 무굴, 청(淸) — 역사는 제국들의 연속이었습니다.
제국의 정치 권력이 제기하는 근본적인 문제가 있습니다. 어떻게 수천만 명에 달하는 다양한 민족과 언어와 종교를 가진 사람들을 하나의 정치 단위로 묶을 수 있을까요? 로마의 해답은 법과 시민권이었습니다. 로마법 앞에서는 모든 시민이 평등했고, 피정복민도 로마 시민이 될 수 있었습니다. 당나라의 해답은 과거제와 유교적 관료제였습니다. 능력 있는 자를 선발해 제국 전체를 관리하게 함으로써, 중앙 권력을 변방까지 침투시켰습니다.
그러나 제국의 정치 권력에는 내재적 한계가 있었습니다. 영토가 넓어질수록 중앙의 명령이 변방에 닿는 속도가 느려지고, 지방 권력자들의 자율성이 커집니다. 통신과 교통이 발달하지 않은 시대에 광대한 영토를 효과적으로 통제하는 것은 거의 불가능했습니다. 마이클 만의 표현을 빌리면, 제국은 전제적 권력은 강했지만 하부구조적 권력은 놀라울 만큼 약했습니다.
근대 민족국가입니다.
베스트팔렌 조약 이후 서서히 형성되기 시작한 근대 민족국가는 이전의 어떤 정치 단위와도 다른 것이었습니다. 그것은 명확한 국경선을 가지고, 주권을 주장하며, 국민이라는 새로운 이념적 기반 위에 서있었습니다.
근대 국가가 이전 정치 권력과 근본적으로 다른 점은 하부구조적 권력의 비약적 발전입니다. 중앙정부가 모든 국민을 등록하고, 세금을 직접 걷고, 의무교육을 실시하고, 군대에 징집하고, 의료와 복지를 제공하게 된 것입니다. 국가는 이제 귀족이나 교회 같은 중간 집단을 거치지 않고 개별 시민에게 직접 닿을 수 있게 되었습니다.
이것이 가능해진 것은 두 가지 덕분이었습니다. 하나는 기술입니다. 철도, 전신, 인쇄술이 명령과 정보를 빠르게 전달할 수 있게 해주었습니다. 다른 하나는 이념입니다. 민족주의가 국민을 하나의 공동체로 묶어주는 이념적 접착제 역할을 했습니다.
정치 권력은 어디서 정당성을 얻는가요
권력이 오래 지속되려면 강제만으로는 부족합니다. 사람들이 그 권력을 정당하다고 느껴야 합니다. 이것을 막스 베버는 정당성(legitimacy)이라고 불렀고, 마이클 만은 이것이 정치 권력과 이념 권력이 가장 깊이 교차하는 지점이라고 봅니다.
베버는 정당성의 근거를 세 가지로 나눴습니다.
첫째는 전통적 권위입니다. "예로부터 그래왔기 때문에"라는 것입니다. 왕권신수설, 조상의 권위, 오래된 관습 — 이것들이 정치 권력에 정당성을 부여합니다. 조선의 왕이 하늘의 명을 받아 다스린다는 것, 일본 천황이 신의 후손이라는 것 — 이것들은 모두 전통적 정당성의 형태입니다.
둘째는 카리스마적 권위입니다. "저 사람이 특별하기 때문에"라는 것입니다. 나폴레옹, 레닌, 마오쩌둥, 히틀러 — 이들은 제도나 전통이 아니라 개인의 특별한 자질과 비전으로 수백만 명을 이끌었습니다. 카리스마적 권력은 강력하지만 지속되기 어렵습니다. 그 사람이 사라지면 권력의 근거도 흔들립니다.
셋째는 법적-합리적 권위입니다. "법과 절차가 그렇게 정해져 있기 때문에"라는 것입니다. 현대 민주주의 국가의 정당성 근거입니다. 대통령의 명령에 따르는 것은 그가 훌륭해서가 아니라, 적법한 선거를 통해 선출되었기 때문입니다. 법이 바뀌면 권력도 바뀝니다.
마이클 만은 이 세 가지 정당성이 역사 속에서 결코 깔끔하게 분리되지 않는다고 말합니다. 현실의 정치 권력은 항상 이것들을 복합적으로 결합해서 사용합니다.
정치 권력의 역설
군사 권력과 마찬가지로 정치 권력에도 독특한 역설이 있습니다.
권력이 집중될수록 취약해진다는 것입니다.
절대 권력을 가진 독재자는 표면적으로 가장 강해 보입니다. 그러나 실제로는 가장 취약한 위치에 있기도 합니다. 모든 결정이 한 사람에게 집중되면, 그 한 사람이 제거되는 순간 전체 체계가 흔들립니다. 반면 권력이 분산된 민주주의 체계는 개별 지도자가 바뀌어도 체계 자체는 지속됩니다.
권력을 행사할수록 저항을 만들어낸다는 것입니다.
정치 권력이 사회 깊숙이 침투할수록, 그에 대한 저항도 커집니다. 근대 국가가 징병제를 실시하면 병역 거부 운동이 생기고, 세금을 올리면 납세 저항이 생기고, 교육과정을 통제하면 대안 교육 운동이 생깁니다. 권력의 확장과 저항의 확장은 항상 함께 일어납니다.
21세기 정치 권력의 위기
오늘날 정치 권력은 심각한 도전에 직면해 있습니다.
위로부터는 국제기구, 다국적 기업, 글로벌 금융 시장이 국가 주권을 침식합니다. 한 나라의 정부가 자국 경제 정책을 독립적으로 결정하는 것이 점점 어려워지고 있습니다. IMF의 권고, 신용평가 기관의 평가, 외국 자본의 이탈 위협 — 이것들이 선출된 정부의 결정을 좌우합니다.
아래로부터는 지역주의, 정체성 정치, 포퓰리즘이 국민국가의 통합을 위협합니다. "우리 지역", "우리 민족", "진짜 국민" — 이런 언어들이 국민이라는 통합적 정치 주체를 분열시킵니다.
그리고 옆으로부터는 디지털 플랫폼이 여론 형성과 정보 유통을 국가 밖에서 통제합니다. 메타, 구글, 유튜브가 만들어내는 정보 환경이 선거 결과에 영향을 미치고, 정치적 의제를 설정합니다. 정치 권력의 영토성이 디지털 공간 앞에서 무력해지고 있습니다.
마이클 만이 4권을 마무리하면서 던진 질문은 바로 이것이었습니다. 근대가 만들어낸 민족국가라는 정치 권력의 형태는 21세기에도 여전히 유효한가. 아니면 인류는 새로운 형태의 정치 권력을 발명해야 하는 시점에 서있는가.
다섯 화를 마치며
이것으로 IEMP 모델의 네 가지 권력 — 이념, 경제, 군사, 정치 — 을 모두 살펴보았습니다.
중요한 것은 이 네 가지가 각자 독립적으로 존재하는 것이 아니라는 점입니다. 이념 권력은 정치 권력에 정당성을 부여하고, 경제 권력은 군사 권력을 구매하며, 군사 권력은 정치 권력의 영토를 지키고, 정치 권력은 이념 권력을 제도화합니다. 이 네 가지 권력망이 서로 얽히고 충돌하며 역사를 만들어왔습니다.
이제 본격적으로 역사 속으로 들어갈 준비가 되었습니다. 다음 화부터는 고대 문명의 새벽으로 거슬러 올라갑니다. 수렵채집 사회에는 왜 권력이 없었을까요. 그리고 농업이 시작되면서 어떻게 처음으로 지배와 복종의 관계가 탄생했을까요.
인류의 권력 이야기가 이제 시작됩니다.
다음 화 예고 6화: 권력 이전의 세계 — 수렵채집 사회에서 왜 권력이 생겨났는가
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